O Sistema Público de Pensões sob pressão
O Estado terá assumido 80 milhões (de euros…) relativos a dívidas de Duarte Lima, Arlindo Carvalho, antigo ministro da saúde e José Neto, antigo secretário de Estado.
Cadilhe refere BPN como fraude gigantesca e aponta culpasDiário de Notícias [29:IV:2012], o homem que durante cinco meses presidiu ao banco, afirma que a opção de Sócrates pela nacionalização foi apenas política.
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Os sistemas públicos de pensões financiados por repartição têm estado sujeitos a fortes pressões políticas. Em Portugal, tem‑se assistido nos últimos anos a um processo de redução organizada dos direitos, com configurações diferenciadas. Na primeira fase, marcada pela reforma das pensões de 2007, as pressões visaram conter a despesa. Esta deriva foi justificada com o argumento de que o envelhecimento demográfico suscita encargos crescentes, tornando os sistemas insustentáveis de um ponto de vista financeiro. Na segunda fase, iniciada pelo actual governo, a pressão também passa a atingir as receitas. A política de redução organizada dos direitos é agora mais evidente. A narrativa do envelhecimento demográfico, essa subsiste, alimentando o medo do futuro.
As duas fases do processo de redução organizada dos direitos foram marcadas por uma grande desestabilização financeira da segurança social, fruto não apenas do envelhecimento demográfico mas sobretudo dos efeitos das políticas orçamentais restritivas no crescimento e no emprego. Quando o ritmo de crescimento das despesas com pensões ultrapassa o ritmo de crescimento do produto, o encargo do sistema torna-se mais pesado. Note-se que o desemprego é uma das maiores causas de dificuldades financeiras, ao reduzir o número de activos empregados e pressionar para baixo os níveis salariais; tem, além disso, efeitos indirectos perversos, por suscitar a elevação das despesas com as prestações a ele associadas e favorecer a antecipação das reformas.
Na primeira fase, a política de redução de direitos encontrou a sua expressão mais evidente na reforma de 2007, que introduziu alterações de vulto nos princípios organizadores do sistema público de pensões. A repartição não foi substituída pela capitalização, mas os princípios organizadores do sistema foram reconfigurados. Apesar de, à primeira vista, se ter operado somente uma alteração de natureza paramétrica, com vista a reduzir a despesa para melhorar a sustentabilidade financeira, de facto, ocorreu uma alteração de natureza paradigmática que, por ser subtil, é mais difícil de identificar.
Reforçou-se o carácter contributivo das pensões e incluiu-se a esperança de vida na fórmula de cálculo, através de um factor de redução da pensão, metaforicamente designado “de sustentabilidade”. O esquema público adquiriu assim semelhanças com um mecanismo segurador privado. A pensão de reforma passa a ser concebida como a contrapartida das contribuições prévias, ou seja, como um “rendimento individual diferido”. A repartição permanece, mas desconfigurada, pois passa a obedecer a uma lógica patrimonial que irá esbater a referência salarial da pensão, já que esta deixa de ser entendida como “salário continuado”. O novo método de cálculo reduz, significativa e progressivamente, as taxas de substituição. Adicionalmente, as pensões em geral são desindexadas da evolução dos preços e as pensões de nível mínimo passam a divergir da evolução da remuneração mínima nacional. Implicitamente, abandonou‑se o objectivo primordial de assegurar a manutenção dos níveis de vida aos trabalhadores.
Em simultâneo, assumiu‑se explicitamente que o objectivo de reduzir a pobreza dos idosos é prioridade política. A reorientação referida encontra uma expressão evidente na política de mínimos sociais para idosos que passa a adoptar o princípio da selectividade. A criação do “complemento solidário para idosos” (CSI), prestação sujeita a condição de recursos, ilustra esta orientação. No preâmbulo do diploma que a institui[1], declara‑se que se pretende pôr em causa o aumento generalizado do valor das pensões mínimas, considerado financeiramente insustentável. Em consequência, ocorre uma degradação do estatuto dos trabalhadores. Estes, em situação de necessidade, podem beneficiar do CSI se comprovarem carência de recursos. O entendimento anterior assumia que o exercício prévio de uma actividade profissional era o fundamento do direito a um nível mínimo de rendimento na reforma, a condição necessária e suficiente para o assegurar. A actual perspectiva conduz à “concentração dos recursos nos estratos da população idosa com menores rendimentos”, apelando à “solidariedade familiar”, designação figurativa dos “deveres morais” dos filhos, cujos rendimentos são considerados no apuramento da condição de recursos. Em consonância com este espírito, a partir de 2007 os valores mínimos das pensões do regime contributivo passam a divergir do salário mínimo nacional.
Na segunda fase, iniciada pelo actual governo, a redução organizada dos direitos à pensão assume novos contornos: também o lado das receitas passa a estar sujeito a grandes pressões. Isto ocorre num momento em que o sistema de segurança social já está muito desestabilizado pelas políticas recessivas.
A actual orientação tem colocado sob pressão todas as variáveis que determinam as receitas da repartição: o salário médio, o emprego e a taxa de contribuição. Nos domínios salarial e do emprego, para os sectores público e privado, o modelo que está a ser seguido é inequívoco. A troika[2], por um lado, tem pugnado pela redução do emprego e aplaudido as reduções salariais no sector público, recomendando que o sector privado siga o exemplo reduzindo as remunerações. O primeiro‑ministro, por seu turno, depois de decretar as reduções salariais no sector público, afirmou que as considera necessárias também no sector privado. Porém, espera que estas decorram da “racionalização de custos… [que] significará em muitos casos um aumento do desemprego, a redução dos salários”, mas entende ser este o caminho para “ultrapassar a crise económica e lançar as bases do crescimento futuro”[3].
A terceira variável, a Taxa Social Única (TSU), também tem estado sob ameaça de redução. Admitiu-se a possibilidade de reduzir a TSU em alguns pontos percentuais (as contribuições da entidade patronal), compensada com um aumento de impostos indirectos (IVA). A medida foi justificada pelo presumível impacto positivo na competitividade externa da economia. Porém, a proposta não avançou porque persistiram sérias dúvidas sobre a sua capacidade de contribuir significativamente para a realização do objectivo. Ao mesmo tempo, foram reconhecidos os seus custos orçamentais[4].
Todavia, foi ignorado o facto de a medida introduzir uma ruptura nos princípios organizadores do financiamento e constitutivos da essência dos esquemas de repartição.
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As contribuições são receitas consignadas, destinadas a satisfazer as necessidades de financiamento do subsistema contributivo da segurança social. Nisso se distinguem dos impostos, cuja receita é de afectação geral e indiscriminada. Caso viesse a ocorrer a substituição parcial das receitas de contribuições por receita do IVA, os beneficiários perderiam segurança. As receitas não consignadas tornam o nível das prestações vulneráveis às exigências orçamentais de curto prazo, estando assim sujeitas a grande volatilidade. As receitas consignadas asseguram a protecção das prestações relativamente à situação orçamental.
Além disso, coloca-se outra questão de princípio, central na génese dos esquemas de repartição. Na origem, estes esquemas organizaram‑se como mecanismos de socialização de uma parte da massa salarial. A receita de contribuições sociais provém da massa salarial e é redistribuída de imediato para garantir o pagamento de um conjunto de prestações sociais de substituição do rendimento de trabalho (reforma, desemprego, doença, etc.). A pensão de reforma é financiada pela massa salarial socializada. Por isso, deve ser entendida como um salário socializado.
Ao substituir a receita de contribuições por receita de impostos, fragiliza‑se o financiamento das pensões porque se reduzem as receitas consignadas. Mesmo que o nível das receitas permanecesse constante, estar‑se‑ia a comprimir a massa salarial socializada, reduzindo dessa forma a parte do trabalho no rendimento nacional.
Entretanto, continua‑se a acenar com o espectro do envelhecimento demográfico para induzir o medo do futuro. Anuncia-se que a redução das pensões garantidas pelos esquemas de repartição é inevitável e enaltecem‑se as virtudes dos esquemas de capitalização e da provisão privada voluntária. Assim o fez o primeiro-ministro, numa entrevista ao Correio da Manhã, em Dezembro de 2011. Quando questionado sobre o valor da reforma que esperava receber dentro de vinte anos, respondeu “sensivelmente metade daquela que existia antes de 2007” e aconselhou os futuros pensionistas a fazer aplicações de poupança.
Recomendação imprudente! Na perspectiva da segurança, quer os esquemas de repartição, quer os de capitalização, estão sujeitos a grande incerteza no que respeita à evolução futura de variáveis económicas e demográficas que condicionam o respectivo rendimento, além de estarem ambos expostos a riscos políticos. Os esquemas de capitalização estão sujeitos a riscos específicos. Um exemplo é o risco de investimento, que resulta do facto de o valor dos activos acumulados nos fundos de pensões depender das flutuações dos mercados financeiros. As suas consequências podem ser desastrosas, como a história recente evidencia.
O impacto da crise financeira sobre os fundos privados de pensões tem sido devastador. A OCDE[5] estimou a comportamento do retorno dos investimentos dos fundos privados de pensões nos 23 países em que estes têm maior peso na economia. Só no ano de 2008, a perda média ponderada de retorno real dos investimentos foi equivalente a 23%. A Irlanda teve a pior performance, com uma perda de 38%, sendo seguida pela Austrália, com uma perda de 27%, e os Estados Unidos, com uma perda próxima de 26%. Tais perdas afectaram os esquemas de contribuições definidas e os esquemas de prestações definidas. Muitos destes últimos ficaram em défice, pois o quociente entre os activos do fundo e as suas responsabilidades em pensões (o funding ratio) tornou‑se inferior a 100%. Na Irlanda, o indicador passou de 120% para 75% durante 2008. Nos 100 maiores esquemas dos Estados Unidos desceu de 109% para 78%, no mesmo ano. No Reino Unido, o ratio passou de 118%, em Junho de 2007, para 76%, em Fevereiro de 2009. No entanto, depois de reconhecer a dimensão catastrófica das perdas de valor dos planos privados de pensões, o relatório da OCDE apela a que não se substitua a provisão privada pela pública. E alerta para os riscos – políticos e do mercado de trabalho – que afectam os esquemas públicos de pensões, argumentando que a diversidade na provisão será a melhor forma de garantir a segurança de rendimento aos idosos. Desconcertante!
Mais prudente do que o primeiro-ministro, o presidente da direcção do Sindicato dos Bancários do Centro, congratula-se com a recente integração dos bancários no regime geral da segurança social, a concretização de um “velho desiderato”, a “forma de melhor se verem defendidos de eventual colapso dos fundos de pensões”[6].
As previsíveis dificuldades de financiamento futuras têm sido evocadas para impor limites às pensões no presente. Note‑se, contudo, que as pensões a receber daqui a vinte anos vão depender essencialmente do nível de produção futura e das regras que, então, definirem a parte do produto que cabe aos reformados. Felizmente, as convenções sociais podem ser alteradas. Há razões para ter esperança, pois as ideias políticas hoje prevalecentes não se irão eternizar.
Maria Clara Murteira
Economista, Professora da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra [FEUC]
in, Le Monde Diplomatique (edição em português), Fev 2012, 15
[texto gentilmente cedido, a título particular, pela autora – proibida a reprodução sem autorização prévia]
[1] Decreto-Lei n.º 232/2005, de 29 de Dezembro.
[2] Ver o comunicado da missão conjunta da Comissão Europeia, BCE e FMI, em 16 de Novembro de 2011.
[3] Declarações no Congresso dos Economistas, em 21 de Outubro de 2011.
[4] Relatório da Desvalorização Fiscal, Julho de 2011.
[5] OECD, Pensions at a Glance: Retirement-Income Systems in OECD Countries, 2009.
[6] Carlos Silva, “Fundos de Pensões da Banca. A Salvaguarda do Futuro”, Revista de Informação, Sindicato dos Bancários do Centro, Dezembro de 2011, p.5.
